矿产资源生态补偿还在“摸石头过河” 亟待统一立法

 建立矿产资源生态补偿法律制度，对矿区生态环境进行修复治理，已成为国土资源领域生态文明建设的一项重要任务。我国矿产资源勘查开发政策根据时代需求不断调整，生态补偿政策也经历了从无到有，从不完善到逐步完善的过程。笔者认为，在《矿产资源法》重启修改之际，有必要在回顾矿产资源生态补偿政策的基础上开展基础性研究。

 矿产资源无偿使用时期（1949年~1981年）--矿产资源生态补偿政策法律处于空白期

 新中国成立后的整个计划经济时期，我国一直实行的是无偿开采矿产资源制度。1951年公布的《矿业暂行条例》在新中国的经济恢复时期起到了很好的作用，但并没有涉及生态补偿，而后1965年国务院批准的《矿产资源保护试行条例》强调矿产资源保护也没有涉及生态补偿。实际上，我国矿区生态环境以及资源保护工作始于20世纪50年代，只是个别矿山自发进行的一些小规模生态环境的修复治理工作。

 矿产资源从无偿到有偿使用过渡时期（1982年~1995年）--矿产资源生态补偿机制逐步完善

 我国矿产资源生态补偿政策法律源自1982年国务院发布的《对外合作开采海洋石油资源条例》，而后出台了一系列政策法律法规对生态补偿制度进行了较为详细的规定。例如：《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》都涉及矿产资源有偿使用和生态补偿的法律条款，还有《土地复垦规定》《资源税暂行条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》《矿产资源补偿费征收管理规定》等行政法规的出台，开始以法律形式强化国家实行矿产资源有偿开采和生态补偿制度。地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1989年《江苏省集体矿山企业和个体采矿收费实行办法》实施。此后，矿产资源生态补偿费实践在更大范围内铺开，江苏、福建、广西等14个省（区）145个县相继开展试点。

 矿产资源有偿使用制度建立初期（1996年~2005年）--矿产资源生态补偿政策法规陆续出台

 1996年《矿产资源法》修改，1997年国务院对《矿产资源补偿费征收管理规定》进行修改并发布。2005年8月国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源勘查开发秩序的通知》，要求坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业，完善矿产资源有偿使用制度，探索建立矿山生态环境恢复补偿制度；要求地方各级政府对本地矿区生态环境进行监督管理，明确治理责任，保证治理资金和治理措施落实到位。这一阶段，包括《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《全国生态环境保护纲要》等法律法规也先后出台， 强调开采矿产资源必须防止污染环境，加强矿区等废弃土地的复垦和生态环境的治理，严禁在生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园内采矿，坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业。

 党的十六届五中全会提出要在“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”原则的指导下，加速推进我国生态补偿机制建设，开启了矿产资源生态补偿政策法律制度建设的新篇章。

 就地方矿产资源生态补偿政策法规体系建设而言，广西和陕西于1997年分别发布了相关的管理办法。随后，江苏、湖南就矿山环境恢复治理保证金收缴出台管理文件进行规范。

 矿产资源有偿使用逐步完善时期（2006年~2012年）--全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度

 我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年。国家财政部、国土资源部、环保总局联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，要求从2006年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。各地可根据当地实际，选择煤炭等行业的矿山进行试点，在试点基础上再全面推开。从2006年开始，全国31个省（区、市）相继出台了矿产资源生态补偿政策法规，建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。

 党的十七大提出建立健全生态环境补偿机制，国家对矿产资源生态补偿政策法律建设更加重视，矿产资源有偿使用制度逐步完善，生态补偿政策也更加细化。随后，一大批关于资源有偿使用和完善生态补偿机制的相关文件出台，着力解决了矿山环境治理和生态恢复责任机制、资源有偿使用制度改革试点工作、生态环境补偿长效机制建设、矿山地质环境治理恢复保证金制度建设、资源税改革、土地复垦等问题，为下一步的深化改革奠定政策基础。

 以生态文明建设为中心的矿产资源生态补偿政策法律（2013年至今）--促进生态保护、生态补偿在全产业链法治化

 党的十八大以来，“五位一体”新发展理念成为时代的主旋律。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》着重从实行资源有偿使用制度和生态补偿制度入手，提出了加快自然资源及其产品价格改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，加快推进绿色矿山建设，健全生态保护补偿机制。2016年至今，国家先后印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《矿产资源权益金制度改革方案》《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等文件，确保生态红线的优先地位和强化生态保护补偿政策的落地。这一阶段不仅强化了矿产资源生态补偿的源头管控，还强化了事中监管、事后审计，确保矿产资源的合理开发秩序。

 纵观我国矿产资源生态补偿政策法律的演变过程，可以看出国家层面并没有直接的法律详细规定，目前的矿产资源生态补偿政策还处于“摸着石头过河”阶段，亟待统一立法。对此，笔者建议在《矿产资源法》重启修订之际，将相关的生态补偿内容予以规定，以促使生态补偿的试点政策在法律上得到确认。

（信息来源：中国矿业网，中林设计整理，转载注明出处）